大学章程的冷思考

             ——兼谈大学法的制定

一、当前对大学章程认识上的不足

一是含义理解上的不足。企图通过制定与实施大学章程来实现规范学校与政府间的权力分配并约束政府之理想，以此达到与“宪法”的“神似”，这既与大学章程之本子相违，也与中国现实的管理体质相悖，更与教育作为公益事业的发展规律不合，对社会公众也是一种误导。二是作用认识上的偏差。高等教育体制改革、大学体制改革，虽决不能停留在观念上，需要大学自身的积极行动，但它更需要通过法律的完善与重构，冲破制度性障碍，实现自上而下的推动。这是中国法制进程中的基本规律与必然选择。

二、大学章程的法律冷思考

依据的上位性：大学章程依何制定？首先，制定统一、规范的大学法师当前中国现代大学制度建立的重要前提。其次，在我国现行高等教育体制框架内，大学发展面临着教育行政管理体制和大学内部组织体制两大障碍。（二）主体的内部性：大学章程由谁制定？学界对大学章程的制定主体至今并未达成广泛共识，仍是见仁见智，但将大学内部诸多成员作为的大学章程的制定主体建议考虑则是众多学者的共同心声。从这个角度而言，不论是何种类型的大学，不论其性质多复杂，作为大学章程制定主体之大学及其成员，其“内部性”是共同的，这也是“大学章程是大学内部的规范性文件”的必然逻辑。（三）效力的相对性：大学章程对谁有效？国家与政府是大学的管理者，享有管理权；社会是大学的监督者，是保证大学公益目的实现的前提。如有学者所言，“作为高校自主权重要标志的章程自由亦应当受到来自于内外条件的限制。”基于此，通过制定大学法，以大学法来界分大学权利与政府权力，是大学治理法治出路，也是目前的当务之急。

综上，大学章程制定依据的上位性、制定主体的内部性以及效益范围的相对性，决定了大学章程在法律性质上只是大学内部治理的规范性文件，只是大学治理方式改革的一个要素。要深化大学治理改革、构建现代大学体制，除了内部管理的制度化、规范化外，当务之急是制定全国统一的大学法，以大学的规范和指引，推进大学章程建设。此外，要保障高校法治化运行，还必须引入行政与司法监督，建立外部约束与监督机制。

                                            摘自《复旦教育论坛》2013.1/ 朱全宝